民航市場化改革的歷程及啟示

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引言：2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，十六部分60條句句體現(xiàn)改革。決定明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”并“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”。這是具有里程碑意義的改革文件，是具有劃時代意義的光輝文獻。全面深化改革將在今后相當長一段時間內(nèi)成為中國社會的焦點，整個社會如此，一個行業(yè)亦是如此。在開啟新中國民航旨在發(fā)揮市場決定性作用的全面深化改革的新紀元之前務(wù)必回頭看、務(wù)必以史為鑒，我們有必要回顧新中國民航跌宕起伏的64年，有必要悉數(shù)改革開放35年以來新中國民航在構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟制度的偉大歷程，這里面蘊藏的發(fā)展規(guī)律會帶給我們今天的實踐以巨大啟示。

一、民航初創(chuàng)期的市場基因（1949—1978）

1949年11月2日中共中央政治局作出決定：“為管理民用航空，決定在人民革命軍事委員會下設(shè)民用航空局，受空軍司令部之指導。決定以鐘赤兵為民用航空局局長。民用航空應(yīng)由國家經(jīng)營，但允許私人的飛機器材投資作為股份”。不難看出，新中國民航的“出生證”已經(jīng)包含了“經(jīng)營”、“投資”、“股份”等市場經(jīng)濟的元素。

同年11月9日中國航空股份有限公司、中央航空運輸股份有限公司在香港宣布起義并北飛，史稱“兩航”起義。周恩來總理致辭道：“新中國民航事業(yè)從無到有、從小到大。建設(shè)新民航，人才是主要的”。“兩航”起義為剛剛誕生的新中國民航帶來了飛機、航材、技術(shù)人員，當然還有市場化運作的基因。“兩航”及其前身在發(fā)展鼎盛期已經(jīng)是當時全球航空業(yè)知名的航空公司。“兩航”的市場經(jīng)濟思維和實踐注定了在那個推行高度計劃經(jīng)濟的年代民航發(fā)展體現(xiàn)了些許“市場”的影子。

1950年3月27日，中國和蘇聯(lián)簽訂《關(guān)于創(chuàng)辦民用航空股份公司的協(xié)定》，中蘇民航股份公司的成立并實行企業(yè)化管理，這標志著民航出現(xiàn)了市場化主體——公司。

在經(jīng)歷了建國初期的緩慢復興、“文化大革命”時期的停滯和林彪反革命集團的政治利用后，民航從1971年才踏上了真正意義的發(fā)展之路。同年國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國民航總局《關(guān)于調(diào)整航空客運價和專包機、專業(yè)飛行收費標準的請示報告》，通過采取降低票價和放寬乘機限制的符合市場經(jīng)濟規(guī)律的措施，促使當年民航運輸量大幅增長并將這一勢頭持續(xù)保持，生產(chǎn)發(fā)展帶來收益增加。民航是率先實行經(jīng)濟核算的行業(yè)，這一在當時看來的“市場行為”促進民航改善經(jīng)營管理，到1975年實現(xiàn)年度利潤1374萬元，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)7年的全行業(yè)虧損。這一成績的取得展現(xiàn)了民航初步市場化改革的成果，當然這些措施在現(xiàn)在看來似乎還算上市場化，這只是不那么計劃而已。

縱觀民航初創(chuàng)期的30年，新中國民航的每一步發(fā)展都體現(xiàn)著在當時社會環(huán)境下難能可貴的市場基因和市場化思維，這是民航能取得現(xiàn)有市場化改革成績的“星星之火”和“遺傳密碼”。彰顯了民航改革者們的首創(chuàng)精神和勇于自我變革的魄力。以今天的市場經(jīng)濟視角，民航初創(chuàng)期的趨向市場化的發(fā)展實踐是具有超越時代局限性意義的。

二、民航發(fā)展期的企業(yè)化實踐（1979-2001）

中共中央十一屆三中全會作出了從1979年起，把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策。鄧小平同志在1979年10月12日視察北京首都機場新航站樓時指示：“民航職工要公開招考，薪金可以高一點。企業(yè)要有錄用與解雇之權(quán)”，并在1980年2月14日聽取民航工作匯報時指出：“民航一定要企業(yè)化，這個方針已經(jīng)定了。民航總局歸國務(wù)院直接領(lǐng)導是一個重大的改革”。我黨第二代領(lǐng)導核心對民航發(fā)展指明了方向——企業(yè)化，同時也吹響了民航企業(yè)化實踐的號角。隨后通過的《關(guān)于民航管理體制若干問題的決定》、落實的民航實行財務(wù)包干和推行經(jīng)濟責任制，在管理體制和經(jīng)營機制上為民航的企業(yè)化發(fā)展之路打下了堅實基礎(chǔ)。

1984年召開的中共中央十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，將建立具有中國特色的、充滿生機和活力的社會主義經(jīng)濟體制，促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展作為改革的基本任務(wù)。同年10月9日中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會議專題研究民航發(fā)展和體制改革問題，并作出民航管理體制要按政企分開原則進行改革的決定，逐項落實。政企分開后，民航局作為主管民航事務(wù)的部門，不再直接經(jīng)營民航具體業(yè)務(wù)，主要代表政府行使行政管理職能，采取了組建航空公司、開展合理競爭，逐步形成航空運輸?shù)馁I方市場等具體舉措，當年廈門航空公司和新疆航空公司相繼成立。

隨著1985年1月7日國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國民航局《關(guān)于民航系統(tǒng)管理體制改革的報告》，標志著民航正式進入了市場化發(fā)展的快車道，是第一個主動開展以市場化為目標的體制改革的國務(wù)院直屬部委，吃了政府職能向市場放權(quán)改革的第一個螃蟹。這是沿襲了“市場基因”的民航人為即將實施的社會主義市場經(jīng)濟制度做了有益嘗試和前瞻實踐，相比同為交通運輸領(lǐng)域的鐵道部政企分開提前了28年。

1988年召開的中共中央十三屆三中全會指出，必須有領(lǐng)導有秩序地推進相互配套的全面改革。民航系統(tǒng)按照國務(wù)院批準的改革方案，繼續(xù)實施管理體制改革。隨著1988年6月25日，民航華東管理局、中國東方航空公司、上海虹橋國際機場正式成立，民航政企分開開啟了實質(zhì)性落實階段。到1992年12月20日，民航中南管理局、廣州白云機場成立，中國南方航空公司與管理局分離，標準著以政企分開、航空公司與機場分設(shè)為主要內(nèi)容的民航管理體制改革全面完成。與此同時，中國南方航空公司進行了股份制改革試點，為即將開始的國有企業(yè)股份制改革和股票公開上市先行先試，以此幫助其它部門的市場化改革積累了寶貴的經(jīng)驗。

1993年召開的中共中央十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，就“統(tǒng)一全黨的認識和步伐，積極深化改革，促進經(jīng)濟發(fā)展”達成共識。或許是中共中央出于民航在中國建立社會主義市場經(jīng)濟這一“摸著石頭過河”的偉大歷史實踐中圓滿完成了“開路先鋒”重任的高度肯定，12月20日國務(wù)院決定中國民用航空總局的機構(gòu)規(guī)格由副部級調(diào)整為正部級。可以說，民航改革者以服務(wù)國家經(jīng)濟發(fā)展全局的高度政治覺悟，毫不猶豫的“革”了原本屬于行業(yè)部門的經(jīng)濟利益，民航改革者有充分理由被授予這份政治地位的榮耀。

帶著這種肯定，民航人克服了1997年亞洲金融危機的巨大影響，基本實現(xiàn)了“九五”計劃的目標。特別是1997年6月26日國家計委、民航總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于國內(nèi)航線票價管理辦法有關(guān)問題的通知》取消國內(nèi)航線票價雙軌制，標志著民航在市場改革的道路上有邁出了堅實的步伐。同年以中國東方航空和中國南方航空為代表航企的在美國、香港、上海上市，標志著民航市場主體在大型國企股份制改革領(lǐng)域再次先行了一步。

縱觀民航發(fā)展期的23年，堅決執(zhí)行“民航一定要企業(yè)化”的要求，超額完成黨中央交給民航的開辟具有里程碑意義的市場化改革“試驗田”的重任。若站在中國經(jīng)濟發(fā)展的宏觀大局看，民航發(fā)展期的企業(yè)化實踐可謂功在當代利在千秋。這一成績的取得也并非一帆風順，民航改革者們以壯士斷腕之氣魄、氣吞山河之氣勢、破釜沉舟之決心，啃下了當時在行業(yè)內(nèi)外均視為不可能完成的市場化改革的“硬骨頭”。他們扛下了改革失敗的巨大風險，收獲了政治地位提高的榮耀，這是一種對改革者的保護措施。

三、市場化改革鑄就的民航大國（2002-2012）

2002年3月3日，國務(wù)院同意國家發(fā)展計劃委員會同有關(guān)部門和單位研究提出的《民航體制改革方案》，同年10月11日宣布成立民航六大集團公司，這是民航深化體制改革取得的一個重大進展。形成的由國資委——集團公司——上市公司的國有資產(chǎn)管理模式是現(xiàn)今我國國有資本管理的主要形態(tài)。另一方面，民航各省、區(qū)、市管理局實行政企分開，組建機場管理機構(gòu)和航空安全監(jiān)管辦公室，除首都國際機場集團公司和西藏機場外，機場移交地方政府管理。至此民航率先在具有天然壟斷性質(zhì)的行業(yè)中實現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)層面的全面市場化改革，民航改革重組后的組織關(guān)系結(jié)構(gòu)參見圖1。民航符合在全行業(yè)推進市場化改革措施的組織結(jié)構(gòu)，是中國民航能提前實現(xiàn)民航大國戰(zhàn)略目標的關(guān)鍵因素和重要保障。

2003年召開的中共中央十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》并指出“從實際出發(fā)研究新情況、解決新問題，積極開創(chuàng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面”。民航采取有力對策，頂住了“非典”疫情對航空運輸造成的巨大沖擊，迅速組織恢復運輸生產(chǎn)的常態(tài)。

中國民航在2005年全面完成了民航“十五”規(guī)劃確定的目標，運輸總周轉(zhuǎn)量達到261.3億噸公里、旅客運輸量達到13827萬人次、貨郵運輸量達到306.7萬噸，年均分別增長13.1%、14.1%、10.8%，中國航空運輸量僅次于美國躍居世界第二位，提前實現(xiàn)了民航大國的戰(zhàn)略目標。這一成績的取得除了受益于同期國內(nèi)經(jīng)濟高速發(fā)展的紅利外，也是民航始終堅持市場化改革的必然結(jié)果。通過持續(xù)推進民航行業(yè)的市場開放程度，調(diào)動各參與主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，激發(fā)并滿足了整個市場對民航服務(wù)的需求。

民航改革者并沒有躺在功勞簿上居功自傲止步不前，依據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的主要任務(wù)之一“完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”的要求，積極推進民營資本進入民航領(lǐng)域。隨著2005年2月17日，民航總局為奧凱航空有限公司頒發(fā)經(jīng)營許可證，標志著民營資本控股的航空公司第一次出現(xiàn)在新中國民航市場，同年鷹聯(lián)航空、春秋航空也獲發(fā)許可證。這是首次民營資本作為主體進入具有典型的自然國有資本壟斷性的行業(yè)。將此舉置于今天來看，它是符合中共中央十八屆三中全會指出的“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系”的邏輯思路的，這是民航改革者的又一次“先嘗先試”。2005年9月9日，中國航空運輸協(xié)會正式成立，民航總局主動簡政放權(quán)，將一些對市場的行政管理職能下放給協(xié)會，采用行業(yè)自律的新機制代替原有的行政管理。

在加強國內(nèi)市場進一步開放的同時，民航改革者還鼓勵和支持具備能力的大型航企勇于“飛出國門”、大膽參與國際競爭。在運營層面，2006年5月22日中國國際航空股份有限公司正式加入星空聯(lián)盟，南航、東航和其它地方性航空公司陸續(xù)加入國際性航空聯(lián)盟。在資本層面，2006年6月9日國航和國泰進行股權(quán)置換，同年9月30日海航集團收購香港中富航空并更名為香港航空公司。民航此番以參與國際市場競爭的市場化改革全面提升國有大型航企的管理能力，為中國由民航大國向民航強國的質(zhì)變式戰(zhàn)略發(fā)展儲備了必要的管理能力和智力資源。

2008年3月11日國務(wù)院公布了新一輪機構(gòu)改革方案，其中重新組建交通運輸部，將原民航總局的職能整合進入新機構(gòu)，將中國民用航空總局更名為中國民用航空局。伴隨名字的改變，作為中國市場化改革“排頭兵”的中國民航，其機構(gòu)規(guī)格由正部級下調(diào)為副部級。這一政治地位的改變不能定義為改革的止步，但也著實傷到了中國市場改革“衛(wèi)道士”之一——民航改革者的積極性。

民航人頂住內(nèi)部壓力陡增和外部環(huán)境變化的影響，繼續(xù)高舉市場化改革的大旗，將民航事業(yè)不斷推向更高的景界。2010年1月13日，中國民航局局長李家祥作了《中國民航人要為建設(shè)民航強國而努力奮斗》的講話，同年2月25日引發(fā)《建設(shè)民航強國的戰(zhàn)略構(gòu)想》，提出到2030年全面建成安全、高效、綠色的現(xiàn)代化民用航空體系，實施持續(xù)安全、大眾化、全球化三大戰(zhàn)略，實現(xiàn)從民航大國向民航強國的歷史性轉(zhuǎn)變，成為引領(lǐng)世界民航發(fā)展的國家。2012年7月8日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，并于2013年1月14日頒布了《促進民航業(yè)發(fā)展重點工作分工方案》。這充分證明了民航改革者具有極高的政治覺悟和銳意的改革決心。

縱觀成長為民航大國的11年，秉持加快市場化改革的思路，民航在淡然面對收獲成績而引致的榮譽和掌聲的同時，也坦然接受和消化由于付出和得到的不匹配而產(chǎn)生的內(nèi)部質(zhì)疑和矛盾。是否繼續(xù)堅定不移的沿著市場化的既定道路走下去，民航改革者們有了些許動搖，內(nèi)部產(chǎn)生了部分逆市場化的聲音。短暫的躊躇不能撼動民航改革者以國家利益為最高目標的決心，民航大國的實現(xiàn)和向民航強國的闊步前行就是民航有益改革實踐的最好佐證。

四、民航市場化實踐對全面深化改革的啟示

以上我們梳理了新中國民航在跌宕起伏的64年里關(guān)于市場化改革實踐的“那些事兒”，其中的功過是非、得失與否自有時間去佐證和后人去評判。我們只想闡述其對即將開始的的全面深化改革的啟示。

1、尊重改革者的首創(chuàng)精神，容忍改革實踐的失誤。從“摸著石頭過河”到“黑貓白貓”再到“勇于涉險灘”、“敢于跨入深水區(qū)”，我們正在完善和發(fā)展的中國特色社會主義制度是人類歷史上涉及人數(shù)最多、波及矛盾最廣、牽扯利益最錯綜復雜的社會實踐。如期達成十八大提出的“兩個百年”的目標，早日實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的理論路徑只有一個，全面深化改革就是“圓夢行動”的不二法門。改革者作為這一理論路徑的探索者和實踐者，其主動性的發(fā)揮和智慧的釋放是決定改革實踐成敗的最關(guān)鍵因素。改革的困難程度和不確定性注定了其實踐道路必將荊棘叢生、深不可測、成敗難言，要勇于改革、要沖破藩籬我們就要充分相信改革者，給予改革者更多信心和支持。這需要我們務(wù)必尊重改革者的首創(chuàng)精神，包容改革實踐出現(xiàn)的偏差和失誤，以“人非圣賢孰能無過”的態(tài)度對待我們的改革英雄。

2、倡導改革者的自我變革，給予與其貢獻相匹配的地位。正如十八大報告指出的：“當前，世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我們面臨的發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)前所未有”。在剛剛過去的改革開放35年，改革者取得的成績有目共睹，但我們更需清醒的意識到這樣一個不爭的現(xiàn)實已經(jīng)到來：好改的都改完了、容易革的都革完了、成效明顯和成績顯著的淺層改革領(lǐng)域幾近完成，接下來改革紅利的釋放需要深層改革方能激發(fā)。過去是大家一起邊做大蛋糕邊切蛋糕，未來是大家很難做大蛋糕了但要切得更細致。改革者將別人能改的都改了，現(xiàn)在到了要改自己、革自己的時候了，改革者現(xiàn)在暫時的利益讓渡是為了激發(fā)更深層的市場活力的釋放，市場活力必將帶來未來利益蛋糕的繼續(xù)擴張。這需要我們倡導改革者要敢于、主動、切實做好自我變革，鼓勵現(xiàn)有既得利益者放棄眼前還屬于他們名下蛋糕。空頭支票沒有任何引力，我們要通過給予與他們放棄部分相相匹配的政治地位以提高他們對未來切得更大蛋糕的預期。這一合理邏輯才可能說服正處于優(yōu)勢地位的改革者有所改變。

3、通過有效保護改革者，鼓勵更多人開展有益改革實踐。“塞翁失馬焉知非福”，今天的錯在明天可能就是對，現(xiàn)在某些不合時宜的改革實踐也許在未來的某個歷史時點開來是極大的進步。我們不奢望擁有超歷史、超時代、超階級、超現(xiàn)實的認知去評判正在進行的改革實踐。黨中央十八屆三中全會指出：“實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。面對新形勢新任務(wù)，全面建成小康社會，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢”，這是我們現(xiàn)階段衡量改革實踐的時代目標和驗證標準。這要是對這一目標有益的、符合這一標準的改革實踐就是正確的，我們要鼓勵這種實踐，要切實為推動這一實踐的改革者保駕護航。

民航市場化改革之路任重道遠，中國全面深化改革之途負重致遠。讓我們更加緊密的圍繞在以習近平同志為核心的我黨新一屆黨中央領(lǐng)導集體，堅定不移的將全面深化改革的偉大實踐走好。（中國民航網(wǎng) 智庫專家 綦琦）